《中国卫生法制》文本格式参考
一、题名、作者署名及所属单位、摘要与关键词
重点提示：一般不设副题名；作者所属单位要写全称，写到二级单位；关键词在3-8个。
示例：
从首都高校控烟实践看北京市政府卫生行政职能的转变
薛XX
首都师范大学政法学院 北京 100048
摘要 在我国，大学生吸烟状况尤为严重，吸烟普遍无人劝阻，而他们作为未来中国的建设精英，控烟势在必行；北京市自1996年就提出争创无烟学校的口号，政府相关部门对高校控烟问题予以高度重视，并在控烟政策实施过程中加大对社会活动的卫生行政监督管理的力度等，高校控烟活动能否成功，关键就在于政府卫生行政职能的转变。本文通过调查和研究在京高校控烟政策的实施，探讨政府卫生行政职能的转变，具有相应的理论和实践意义。
关键词 首都高校；控烟实践；卫生行政职能转变
中图分类号D902 文献标识码 A 文章编号1004-6607(2022)-00-0000-00
DOI：10.19752/j.cnki.1004-6607.2022.00.00
The Transformation of Beijing Municipal Government’s Health Administrative Functions from the Perspective of Smoke Control Practice of Student in College and University in Beijing
Xue Yijing
Capital Normal University, Beijing 100048, China
Abstract College students' smoking status is particularly serious in China, while dissuading smoking is unusual. As the elite China 's future construction, it’s imperative of college students' smoking control. Beijing propose a smoke-free school slogan since 1996. The related government departments pay more attention on tobacco control in colleges and universityes, and take intensifying supervision efforts on tobacco control policy implementation process. Whether we can succeed depends on the transformation of government administrative functions. In this paper, Through the investigation and studying the implementation of tobacco control policy in colleges and universities, this paper explore the transformation of government administrative functions, which has the theoretical and practical significance.
Keywords Capital of colleges and universities; Tobacco control practice; Transformation of health administrative functions
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1.基金项目。包括：基金项目名称，并在其后的圆括号内注明基金项目的编号。
示例：
基金项目：北京市哲学社会科学规划重大项目“医改背景下的首都农村人力资源配置研究”（11ZDA05）
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示例：
作者简介：施祖东，男，口腔医学学士，法律硕士，助理研究员，医务处副处长，研究方向：医政管理、卫生法学。E-mail：szdmedline@126.com
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三、引用的法律条款
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《精神卫生法》第三十条第二款第二项规定：“已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的”。
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五、文后参考文献部分
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示例：
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我国医药领域“吹哨人”制度研究
张可 戴国琳 曹艳林
中国医学科学院/北京协和医学院医学信息研究所 北京 100020
摘要 医药之于民生至关重要。“长春长生疫苗案”及新冠疫情等医药领域问题的出现，引发了人们对构建我国医药领域“吹哨人”制度的思考与讨论。“吹哨人”制度可以弥补我国医药监管领域存在的不足，促进医药领域治理社会化。目前，由于我国没有对“吹哨人”制度进行专门立法，实践中出现了“吹哨人”主体范围不清，吹哨途径不明，吹哨人保护制度、激励制度、救济制度缺失等问题。以“长春长生案”及新冠疫情“吹哨人”为切入点，分析我国医药领域“吹哨人”制度现状及问题，研究国内学者相关文献和英美日等国家“吹哨人”制度相关法律规范，思考我国医药领域引入“吹哨人”制度的必要性，为建立我国医药领域“吹哨人”制度提出建议。
关键词 吹哨人；立法规制；医药领域；监管
中图分类号 D902 文献标识码 A 文章编号 1004-6607(2022)-04-0001-05
DOI:10.19752/j.cnki.1004-6607.2022.04.001
Study on whistle-blower system in medical field in China
Zhang Ke, Dai Guolin, Cao Yanlin
Institute of Medical Information / Medical Library, Peking Union Medical College/ Chinese Academy of Medical Sciences, Beijing 100020, China
Abstract Medicine is vital to people's livelihood. The emergence of the "Changchun Changsheng Problem Vaccine Case", the coronavirus outbreak and other medical problems have triggered people's thinking and discussion on the construction of the whistle-blower system in medical field in China. Whistle-blower system can make up for the deficiencies in the medical supervision field in China and promote the socialization of medical governance. Currently, since there has no special legislation on the whistle-blower system in our country, there are some problems in practice, such as unclear subject range of "whistler", unclear whistler way, and lack of whistler protection system, incentive system and relief system. Based on the "Changchun Changsheng Problem Vaccine Case " and the whistle-blower of COVID-19 outbreak, this paper analyzed the current situation and problems of the whistle-blower system in medical field in China, studied relevant literatures of domestic scholars and legal norms related to the whistle-blower system in Britain, the United States and Japan, and reflected on the necessity of introducing the whistle-blower system in China's medical field. Some thoughts and suggestions were put forward for the establishment of whistle-blower system in the medical field in China.
Keywords Whistle-blower; Legislative regulation; Medical field; Supervision
2018年，因长春长生内部生产车间的老员工实名举报[1]，该企业狂犬病疫苗记录造假问题[2]被揭发。根据国务院公示的调查结果，早在2014年该企业就存在疫苗造假的情况，且在2017年就因疫苗质量控制问题被国家药监局要求整改[3]，但2018年再次事发时发现，该批疫苗已经全部销售到山东，库存仅剩百余支[2]。因此，若非内部员工的及时吹哨，该企业涉案疫苗将直接危及到众多受种者的生命健康，甚至影响到我国整个社会传染病免疫屏障的建立和政府公共卫生服务职能的发挥[4]。这表明，单纯依靠政府对我国医药卫生领域进行监管存在一定的治理缺陷，而来自企业内部且知悉内情的吹哨人恰好能弥补这一监管不足[5]。“吹哨人”制度的构建，不仅能够有效发挥社会监督作用，弥补我国医药领域政府监管盲区，完善行政监管，还能防微杜渐，减少医药安全事件的发生。
此外，疫情初期虽然疫情吹哨人及时预警了疫情的出现，但相关制度的缺失导致他们因吹哨行为被公安机关以“在互联网发布不实言论”给予训诫[6]，没有得到相应的法律保护。
一、“吹哨人”制度概述
（一）“吹哨人”制度的定义
目前，英美日等国家都建立了“吹哨人”制度[7]。如美国《吹哨人保护法》[8]系统规定了保护举报人的相关问题。《1994年重授权法》调整了举报人与被举报的人或机关之间的举证责任，并设立专门机关为吹哨者提供法律咨询及全程的保障措施，极大地鼓励了组织内部成员成为吹哨者。日本颁布的《公益通报者保护法》明确规定了公益通报的概念、主体、对象事实、受理单位及通报者保护等内容[9]。马来西亚通过《举报人保护法案》明确举报人保护措施、举报人救济制度和奖励制度[10]。
从这些国家的立法经验看来，“吹哨人”制度是包括吹哨制度程序，吹哨制度法律关系，吹哨人保护制度、激励制度、权利救济制度等内容在内的制度设计。将“吹哨人”制度放在行政过程论中进行考察，则其主要由吹哨程序、核查程序、激励机制以及保护制度构成。在我国，虽然早在2008年的食品安全法草案中就试图建立“吹哨人”制度，但直到现在仍未进行相关制度设计，“吹哨人”制度尚未完全建立。
（二）“吹哨人”制度的主体范围
近年来，国际上普遍认可“吹哨”是指组织现任或离职员工将其雇主违法、违规或不道德的行为，向能对其采取措施的组织或者个人予以揭发的行为[11]。国际劳工组织将“吹哨”定义为“雇员或前雇员对雇主违法违规、危险或不端行为的举报”。经合组织《反商业贿赂公约》将“吹哨”定义为“公共部门或私营部门雇员基于善意和合理根据向相关部门举报的行为”。同时，为了保护更多潜在的“吹哨人”，联合国《反腐败公约》第三十三条将“吹哨人”定义为“基于善意和合理根据而向相关部门举报违反公约条款的任何人”，部分国家对主体范围也有扩大解释的趋势。
由于国内尚未建立“吹哨人”制度且国内学者研究多借鉴域外立法，对该制度的主体范围也是各执己见。无疑，“吹哨人”制度主体范围的界定成为建立医药领域“吹哨人”制度首先要解决的问题。
（三）“吹哨人”制度的行为对象
“吹哨人”制度的行为对象是指吹哨行为所指向的对象。虽然宪法第41条明确公民享有检举权，但这种权利仅针对“任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为”[12]。在医药卫生领域，《基本医疗卫生与健康促进法》明确公民可以对违反该法规定的行为进行举报，《传染病防治法》中使用了相同的表述，《疫苗管理法》则明确公民有权举报疫苗违法行为，《突发公共卫生事件应急条例》有所不同，公民的检举权针对的是行政机关不作为及出现的突发事件隐患。
相较而言，域外吹哨制度的行为对象更为广泛，可以针对违法违规、危险或不道德的行为。对此有观点不赞同，认为法无授权即禁止，只有行为人依照法定向有关机关进行举报且行为对象属于行政机关管理事项时，行政机关才能对违法行为进行处理。但这种观点却忽略了行政监管的出发点和落脚点是社会公共利益和社会秩序，且吹哨制度的目的不仅仅在于处罚，更重要的是对危及公共利益行为的预警。因此，为了充分发挥吹哨者的社会监督作用，“吹哨人”制度的行为对象应扩大到危险行为、不道德行为，特别是在医药卫生领域，公众生命健康权受到侵害往往是难以补救的，若局限于违法行为，则不利于保障公众的生命健康安全。
二、我国医药领域“吹哨人”制度的现状及问题
疫情吹哨人的出现，引起公众对建立医药卫生领域“吹哨人”制度的重视，不少学者开始思考如何在公共卫生领域引入该制度。2019年，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出要建立“吹哨人”制度，对举报严重违法违规和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护[13]。
（一）我国医药安全领域“吹哨人”制度现状
虽然医药领域相关法律规范繁多，但由于我国“吹哨人”制度起步较晚，目前尚未通过法律规范对“吹哨人”制度作出统一规定。我国行政监管主要在食品安全领域、金融领域建立了类似制度，如在食品安全领域，我国形成了以《食品安全法》为引导，各省市“有奖举报制度”相关法律规范为配套的制度建构，有效清除了食品安全监管盲点，防范食品安全恶性事件的发生。
目前，我国医药领域“吹哨人”制度主要体现在为举报所在单位的举报人提供特殊的奖励。如2018年修订的《药品管理法》第一百零六条第二款提出举报人举报所在企业的，企业不得对其打击报复。2019年施行的《疫苗管理法》第七十七条第二款对疫苗领域的举报奖励提出特殊规定，明确规定对查证属实的举报自己所在单位的举报人给予重奖。
此外，我国《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规对我国医药卫生领域的举报制度作了原则性规定，并颁布《食品药品投诉举报管理办法》规范食品药品投诉举报管理工作。虽然根据特别法优于一般法的原则，专门立法缺失，但由于吹哨作为特殊的举报，仍可以使用举报相关规范的一般性规定调整吹哨行为。还需注意的是，医药领域举报制度规范散见于多部法律，法条的内容相似且多为原则性、概括性的规定，不具有实际可操作性，导致吹哨制度难以发挥作用。
（二）我国医药领域“吹哨人”制度存在的问题
1.主体范围界定不清
目前，我国医药领域“吹哨人”制度主体范围界定不清。首先，由于没有从立法层面明确吹哨人的概念，“吹哨人”制度的主体范围界定缺少法律依据。其次，由于缺少专门立法，现有规范体系性不足，导致“吹哨人”制度、举报制度、有奖举报制度、内部举报制度等制度的主体范围混淆，难以明确行为人是否属于“吹哨人”制度所调整的主体。再次，由于吹哨人的内部身份，其往往会受到一些制度或道德情感上的约束并承担更高的风险，因此需通过立法给予其倾斜保护以实现事实上的公正。为了在尽可能地保障所有潜在吹哨人的同时确保公平，须确立“吹哨人”制度的主体判定标准。但目前，我国缺少相应的法律规范明确“吹哨人”制度的主体判定标准。
2.法律规范严重不足
目前，很多国家都通过专门立法确立了“吹哨人”制度，但我国医药领域的“吹哨人”制度建构尚处在探索阶段。首先，我国没有专门立法来支撑“吹哨人”制度，仅在几部法律中有少许着墨。其次，法律的生命在于实施，虽然现行法律对我国医药领域举报制度进行了规定，但均为概括性规定。因此，即使将吹哨行为看作特殊的举报行为进行处理，实际中也不具有可操作性。此外，吹哨制度运行程序、吹哨途径等均缺少具体法律规范予以明确。
3.制度构建不完整
当前我国“吹哨人”制度构建不完整，吹哨人保护制度缺失，吹哨程序不明。虽然我国医药领域规范繁多，但仅在《疫苗管理法》《药品管理法》《突发公共卫生事件应急条例》中概括性地提出给予举报所在单位的举报人特殊奖励，对“吹哨人”制度的概念、主体范围、行为对象、吹哨途径、吹哨人权利义务均未明确规定，吹哨人保护制度、激励制度、救济制度等内容也存在立法空白。
三、域外“吹哨人”制度借鉴
（一）域外“吹哨人”制度的立法现状
从1963年开始，美国政府对“吹哨人”持续立法，切实保障吹哨人的合法权利不受侵犯，鼓励组织的内部成员成为吹哨人，进而有效地扩大监督范围[14]。其中，《虚假申报法案》是涉及新型冠状病毒肺炎疫情举报的最有力法律，《COVID-19检举人保护法》和《2020年冠状病毒监督和恢复道德法案》，强调保护“对公共健康与安全的实质性和特定危险的吹哨人”，同时完善举报人保护措施。
（二）域外“吹哨人”制度的主体范围界定
英国《公益通报法》明确公益通报的主体为劳动者，包括公务员。日本《公益通报者保护法》规定的公益通报主体为被聘用并领取工资的人，不分职业种类。美国《萨班斯法》将“吹哨人”的主体范围限定在根据事先的契约或者安排，与公司或其他经济组织发生雇佣关系，并由这些组织提供劳动报酬的“雇员”[15],同时根据《吹哨人保护法》的规定，除因保密、政策制定等职位被排除在外的，大多数政府官员皆在保护之内。
（三）域外“吹哨人”保护制度
由于域外立法普遍赞同吹哨人的内部身份，因此保障吹哨人的合法权益是吹哨人保护制度的重点内容。对于吹哨人的劳动权益保护，各国均认可不应歧视、虐待吹哨人（见表1），且若符合法律规定，雇主不得以吹哨行为为由解雇吹哨人，双方合意达成的禁止通报的保密条款无效[16]。各国立法还为吹哨人劳动权益受损提供了救济途径，如劳动者因通报被企业辞退，可向相关机构提请权利保护。如果相关机构认为劳动者很有可能因通报被解雇，劳动者享有在被辞退后继续领工资的权利。在美国，还有“全国吹哨者中心”这样的民间组织与机构，免费为举报人提供咨询，为保障举报人利益提供全程的保障措施[17]。
除去对劳动权益的保护，日本在《公益通报者保护法》中还规定了秘密识别、专人联络、单间面谈等方式加强对“吹哨人”身份的保密。欧盟《吹哨人保护指令》第六章专章规定对吹哨人的保障措施，如成员国可以在其法律框架内为吹哨人提供法律援助、对其遭受的损害提供补救或赔偿，并明确规定一定条件下，吹哨人不因吹哨行为承担责任，明确吹哨人遭受损害案件中的举证责任分配，明确阻止或试图阻止或报复吹哨人的人的惩罚措施。
表1 英美日保障吹哨人劳动权益的相关制度
| 国家/地区 |
名称 |
内容 |
| 英国 |
《公益通报法》 |
不得对通报者采取不升职、不涨工资、变相处分、变动岗位、禁止使用设备等不正当处分 |
| 日本 |
《公益通报者保护法》 |
不得以雇员从事公益通报为由处以降职、减薪、训诫、调职、人事上的差别待遇等不利处分，也包括退休员工的退休金等[18] |
| 美国 |
《吹哨人保护法》 |
组织不得对其采取解雇、降职、减薪等报复性非法人事行动 |
| 欧盟 |
《吹哨人保护指令》 |
禁止暂停工作、解雇、降职等与工作相关的报复手段 |
（四）域外“吹哨人”制度的其他内容
首先，吹哨制度的行为对象。域外“吹哨人”制度的行为对象并不局限于违法行为，如英国《公益通报法》规定通报的行为对象包括违法犯罪行为、危害个人健康与安全的行为、破坏环境的行为，行为对象有扩大的趋势。其次，吹哨途径。在日本，可以向企业预先设定的受理窗口或对该通报对象事实具有处分或劝告权限的行政机关进行举报，在英国可以向企业或单位以外的人通报。第三，吹哨程序。《公益通报法》明确通报者需先向企业内部通报，未能得到解决后才能向单位以外的人通报。
四、完善医药领域“吹哨人”制度的思考及建议
（一）界定医药领域“吹哨人”制度的主体范围
域外多数国家法定的吹哨人均是指雇员（现任或离职），且主观为善意或存在合理根据并实施了吹哨行为。总结域外立法经验可知，对于“吹哨人”制度主体范围界定，实践中应考虑主观方面、行为、身份三个要素。
对于主观要件，域外立法多支持应具有合理根据或善意，我国学者皮剑龙也认为吹哨是内部人员对所属机构组织存在违法违规行为进行合理合法举报的行为[19]。但“吹哨人”制度目的在于发挥公众力量，维护社会公正或避免公共利益受到损害。因此，对吹哨人的主观方面不应过分限制，只要其出于维护社会公正或保护本国利益即可，如此才符合建构“吹哨人”制度的目的。虽然对吹哨人不以善意作为主观要件，但对于恶意捏造或明知虚假仍然举报的问题需要合理限制，这就涉及到与刑法、民法的衔接。对于行为要件的争议较小，均要求行为人实施了对不法行为进行检举揭发或预警的行为，不过该行为对象应扩大为违法违规行为及不道德的行为。
对于身份要件，主要争议在于吹哨人是否必须是内部人员，如国内学者王姝予指出在我国，吹哨人是指揭发一切威胁公共安全和公共利益事件的揭发者[20]；学者赵继康提出，食品安全领域的吹哨人是对企业的违法生产行为进行检举揭发的内部知情人员[21]。理论上，吹哨人作为组织内部成员往往会受到制度上或道德情感上的约束，需承担更高的风险，也更容易遭到报复，因而通过立法给予其更高的保护力度和奖励额度，以实现事实上的公正。这就要求吹哨人必须为组织内部成员，而非所有人。
此外，还需注意到吹哨人因其内部身份，往往更容易发现违法违规信息。因此，在医药卫生这一专业领域，往往还要求吹哨人具备一定的专业性，如医生与医院护工，后者由于缺乏医药专业背景，其对医药卫生领域的监督往往处在与一般公众相当的地位，因而无须依照“吹哨人”制度给予倾斜保护，依照一般举报制度即可。当然，如何判断是否具有专业性，可从执业资格、工作岗位、年限等多方面进行，并设定一定的判断标准，从而便于“吹哨人”制度主体的界定。
（二）制定医药领域“吹哨人”制度法律规范
考察域外“吹哨人”制度，美国、欧盟、日本、英国等国家和地区均通过专门立法，如美国的《吹哨人保护法》、欧盟的《吹哨人保护指令》等，明确“吹哨人”制度的概念、主体范围、行为对象、吹哨途径、吹哨人权利义务等内容。相较于此，我国目前的立法更多散见于多部法律规范中，导致“吹哨人”制度的一般性规定缺少立法支撑。同时，由于不同法律规范调整的社会关系不同，实践中出现法律体系性稍弱，衔接不足的问题。因此，构建医药领域“吹哨人”制度可考虑制定专门的法律规范进行调整，还可考虑对吹哨人保护制度、激励制度、吹哨程序等出台专门的法律法规予以明确。
此外，法律的生命在于实施。医药领域现有可以适用于“吹哨人”制度的法律规范多为原则性规定，缺乏实际可操作性。因此，为完成《指导意见》建立“吹哨人”制度的要求，我国亟需立法对“吹哨人”制度内容作出具体规定，明确相关部门的权利义务，鼓励公众成为吹哨者，参与到医药领域监管活动中。
（三）完善医药领域“吹哨人”制度的制度构建
1.明确“吹哨人”制度的一般规定
法律原则是集中反映法的内容的指导原理和价值导向，指导着具体法律制度的构建。“吹哨人”制度一般规定的明确是构建完善该制度的根本所在，不仅有益于完善具体的制度内容，还有助于解决吹哨主体范围界定、行为对象确定等争议。
2.完善吹哨人保护制度
完善的保护措施可以鼓励公民成为吹哨人。目前，虽然现有法律明确禁止对举报人实施报复，但条文为原则性规定且未设定法律后果，需对可能的报复情形采取列举加概括的形式加以细化，并完善法律后果，建立适当有效的刑事、民事或行政处罚机制，明确处罚措施，从而解决吹哨人的担忧。
对于吹哨人及其近亲属的人身安全保护，由于吹哨人知悉违法行为事实情况，并向有关机关提供信息，其地位类似于刑诉法上的证人，可借鉴刑诉法中证人向公安机关申请保护的做法，明确吹哨人可以向有关行政部门或公安机关申请保护，并明确保护方式、保护期限等。
此外，由于医药卫生是专业领域，人员准入严格法定，因此特定事项或环节的工作人员往往是特定的。这导致医药领域吹哨人的身份容易被锁定，信息更易被暴露，甚至导致其难以继续从事特定领域工作。因此，需为医药领域的吹哨人制定更为严密的保密措施，明确受理单位的保密义务及泄密的法律责任。
3.健全吹哨人激励制度
激励制度是鼓励吹哨人实施吹哨行为最有效的措施。目前，虽然现有法律规范明确给予吹哨人特别的奖励，但仍有所不足，需对吹哨奖励范围明确且扩大，特别是在医药卫生领域，不能局限于药品安全领域。此外，还需科学划分奖励标准，设立合理的奖励条件，对于奖金的来源，可借鉴域外“罚金分成”的做法。
4.建立吹哨人吹哨程序
根据途径的不同，吹哨可分为内部吹哨与外部吹哨，前者有助于发挥企业自治，而后者能够使行政机关及时介入，实践中已出现的大量食品安全领域的吹哨案例往往是通过外部吹哨的方式。对于医药领域吹哨人的吹哨途径，由于医药卫生直接涉及到人民的生命安全，对一般事项应由内部吹哨到外部吹哨，但对公共卫生应急等特殊事项则可直接进行外部吹哨。此外，还需明确吹哨行为的方式、吹哨受理单位等。
5.构建吹哨人权利救济途径
吹哨人权利救济制度是保障吹哨人合法权益的最后屏障，可设立专门的吹哨人保护组织或机构，为吹哨人权利救济提供物质支持、法律援助。
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（收稿日期：2021-09-14 责任编辑：杨健）
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作者简介：张可,女,法学学士,公共卫生硕士研究生,研究方向:卫生法学。E-mail:zhangke_9563@126.com
戴国琳,女,管理学学士,公共卫生硕士研究生,研究方向:卫生信息管理。E-mail: guolin13810995015@126.com
通信作者：曹艳林,男,社会医学与卫生事业管理学博士,医疗卫生法制研究室主任,研究员,研究方向:卫生法、卫生政策与管理。E-mail:leo521999@126.com
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